A passi lenti, ma il digitale corre veloce

Un viaggio attraverso percorsi normativi, piani ed iniziative per trasformare la Pubblica Amministrazione

“L’amministrazione pubblica italiana, e il sistema Paese in senso più ampio, sta soffrendo un ritardo ancora eccessivo sia rispetto all’utilizzo adeguato delle tecnologie, sia, soprattutto, rispetto alla trasformazione digitale dei processi. Si può affermare con sicurezza che oggi la civiltà di un Paese si misura anche dal grado di digitalizzazione raggiunto”
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Angelo Buscema, Presidente della Corte dei Conti

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Con la pubblicazione in Gazzetta ufficiale della legge di conversione, (11 Settembre 2020 nr.120) si conclude l’iter del decreto ‘Semplificazione e innovazione digitale’ che rappresenta la base normativa per velocizzare il processo di trasformazione digitale.

“Abbiamo ora un insieme di norme che ci permette di accelerare lo sviluppo migliorando la qualità della vita dei cittadini e agevolando il lavoro delle imprese - sottolinea la Ministra dell’Innovazione tecnologica e della Digitalizzazione Paola Pisano -. Con questo provvedimento dimostriamo all’Europa che ci stiamo già muovendo nella direzione indicata dal Recovery Fund…”

Entro il 28 febbraio 2021 le amministrazioni sono tenute ad avviare i loro processi di trasformazione digitale. I servizi pubblici dovranno diventare quindi fruibili attraverso l’App IO su smartphone, lo strumento più usato dagli italiani per comunicare a distanza. Fissando questa scadenza è stata prevista una flessibilità per i piccoli Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti, per tenere conto delle difficoltà legate all’emergenza Covid-19. (1)

Le procedure semplificate previste sono diverse e mirano a stimolare aziende, start-up, centri di ricerca a sperimentare progetti innovativi che possano contribuire allo sviluppo del Paese, ma vi è anche un passo avanti verso la sostenibilità con la sostituzione della carta (raccomandate, fotocopie, etc.) nonché una specifica attenzione a Interventi per favorire l’uso di strumenti informatici da parte di persone con disabilità sia nel pubblico che nel privato.

Non finisce qui, perché il mese di settembre si è rivelato particolarmente prolifico in materia di innovazione, il 7 Settembre, veniva infatti pubblicato da AGID un ultimo aggiornamento del Piano Triennale 2020-22 per l’informatica nella Pubblica Amministrazione (PA). Il Piano che sappiamo essere uno strumento essenziale per promuovere la trasformazione digitale del Paese e in particolare quella della PA italiana, rappresenta la naturale evoluzione dei due Piani precedenti. Laddove la prima edizione poneva l’accento sull’introduzione del Modello strategico dell’informatica nella PA e la seconda si proponeva di dettagliare l’implementazione del modello, il nuovo Piano invece si focalizza sulla realizzazione delle azioni previste. (2)

L’orientamento del piano è quello di: 

• favorire lo sviluppo di una società digitale, dove i servizi mettono al centro i cittadini e le imprese, attraverso la digitalizzazione della PA che costituisce il motore di sviluppo per tutto il Paese;

• promuovere lo sviluppo sostenibile, etico ed inclusivo, attraverso l’innovazione e la digitalizzazione al servizio delle persone, delle comunità e dei territori, nel rispetto della sostenibilità ambientale;

• contribuire alla diffusione delle nuove tecnologie digitali nel tessuto produttivo italiano, incentivando la standardizzazione, l’innovazione e la sperimentazione nell’ambito dei servizi pubblici. 

Pur nella continuità con quello precedente, il Piano Triennale 2020-2022 introduce un’importante innovazione con riferimento ai destinatari degli obiettivi individuati per ciascuna delle tematiche affrontate.  Saranno infatti le singole amministrazioni a dover realizzare le azioni per il raggiungimento degli obiettivi contenuti nel Piano. Nell’arco del triennio sono state definite circa 200 azioni a carico di AgID, il Dipartimento per la trasformazione digitale e delle PA centrali e locali. 

Il Piano si caratterizza per la centralità data alla misurazione dei risultati e quindi allo sviluppo di una cultura della misurazione e all’analisi della qualità del dato. Diversi sono i principi guida che caratterizzano il Piano, qui riportati integralmente (3):  

• digital & mobile first (digitale e mobile come prima opzione): le pubbliche amministrazioni devono realizzare servizi primariamente digitali;

• digital identity only (accesso esclusivo mediante identità digitale): le PA devono adottare in via esclusiva sistemi di identità digitale definiti dalla normativa assicurando almeno l’accesso tramite SPID;

• cloud first (cloud come prima opzione): le pubbliche amministrazioni, in fase di definizione di un nuovo progetto e di sviluppo di nuovi servizi, adottano primariamente il paradigma cloud, tenendo conto della necessità di prevenire il rischio di lock-in;

• servizi inclusivi e accessibili: le pubbliche amministrazioni devono progettare servizi pubblici digitali che siano inclusivi e che vengano incontro alle diverse esigenze delle persone e dei singoli territori;

• dati pubblici un bene comune: il patrimonio informativo della pubblica amministrazione è un bene fondamentale per lo sviluppo del Paese e deve essere valorizzato e reso disponibile ai cittadini e alle imprese, in forma aperta e interoperabile;

• interoperabile by design: i servizi pubblici devono essere progettati in modo da funzionare in modalità integrata e senza interruzioni in tutto il mercato unico esponendo le opportune API;

• sicurezza e privacy by design: i servizi digitali devono essere progettati ed erogati in modo sicuro e garantire la protezione dei dati personali;

• user-centric, data driven e agile: le amministrazioni sviluppano i servizi digitali, prevedendo modalità agili di miglioramento continuo, partendo dall’esperienza dell’utente e basandosi sulla continua misurazione di prestazioni e utilizzo.

• once only: le pubbliche amministrazioni devono evitare di chiedere ai cittadini e alle imprese informazioni già fornite;

• transfrontaliero by design (concepito come transfrontaliero): le pubbliche amministrazioni devono rendere disponibili a livello transfrontaliero i servizi pubblici digitali rilevanti;

• codice aperto: le pubbliche amministrazioni devono prediligere l’utilizzo di software con codice aperto e, nel caso di software sviluppato per loro conto, deve essere reso disponibile il codice sorgente.

Gli obiettivi del Piano sono basati sulle indicazioni che emergono dalla nuova programmazione europea 2021-2027, sui principi dell’eGovernment Action Plan 2016-2020 e sulle azioni previste dalla eGovernment Declaration di Tallinn (2017-2021), i cui indicatori misurano il livello di digitalizzazione in tutta l’UE e rilevano l’effettiva presenza e l’uso dei servizi digitali da parte dei cittadini e imprese.

Si può affermare che il Piano è particolarmente ambizioso, considerando che è il terzo e alcuni temi, diffusamente ribaditi negli anni precedenti, sono ancora fermi o lenti nella loro evoluzione. Mi riferisco al tema degli “open data”, dello SPID usato da una percentuale esigua di cittadini e dal grande e poderoso tema che è quello dell’integrazione delle basi dati (es. anagrafiche del cittadino) riassunto in una fugace espressione inglese “once only”: solo una volta. 

Così mentre il nuovo piano è pronto a partire con ripetizioni ed inglesismi sembra sia stato dimenticato il Referto in materia di Informatica pubblica redatto dalla Corte dei Conti a luglio, che attraverso un’indagine sul campo, in 200 pagine denuncia la difficoltà della PA a decollare con il digitale e ci ricorda che il nostro paese è tra le ultime posizioni della classifica Desi. Infatti L’11 giugno è stato reso noto, come ogni anno, il rapporto DESI (Digital Economy and Society Index) da parte dell’Unione Europea e l’Italia rispetto allo scorso anno ha perso due posizioni, collocandosi così al 25° posto davanti a Romania, Grecia e Bulgaria che occupano le ultimissime posizioni in questa graduatoria. Il rapporto così riferisce: “Di fatto, l’amministrazione pubblica italiana, e il sistema paese in senso più ampio, sta soffrendo un ritardo ancora eccessivo per la lentezza di adattamento alla velocità di questo cambiamento, sia rispetto all’utilizzo adeguato delle tecnologie, sia, soprattutto, rispetto alla trasformazione digitale dei processi”.

Eppure l’Italia investe nella digitalizzazione quasi 6 miliardi di euro l’anno. Emette piani, deroghe e decreti. Cosa quindi non funziona? Procediamo con ordine. 

Il Referto al Parlamento Della Corte Dei Conti sullo stato di Attuazione Del Piano Triennale Per L’informatica 2017-2019 negli Enti Territoriali è stato deliberato il 14 luglio, 2020 ed ha coinvolto nella compilazione di un questionario 8.036 enti raggiungendo 7.273 i questionari completati (pari al 90,51% del totale)”. (5) 

Il documento ha l’obiettivo di misurare quanto e come siano stati recepiti gli obiettivi del piano triennale dell’informatica 2017-2019 che possiamo brevemente riassumere nel  subentro di tutti i Comuni nell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR); il rilascio della nuova Carta d’Identità Elettronica (CIE); l’utilizzazione del sistema di pagamento pagoPA per tutte le procedure per le quali si richiedono ai cittadini versamenti a qualunque titolo; la nomina del Responsabile della Transizione Digitale quale titolare della struttura referente della trasformazione digitale; la disponibilità on line di tutti i dati per i quali non sussistono motivi di restrizione (open data); l’accesso ai servizi in rete erogati dalle pubbliche amministrazioni che richiedono identificazione informatica tramite SPID; la pianificazione della dismissione delle infrastrutture hardware (data center) classificate da AgID nel “gruppo B” (che cioè non garantiscono alcuni requisiti minimi), migrando gli applicativi verso il Cloud della PA; l’adozione, in materia di sicurezza ICT, di misure minime al fine di contrastare le minacce più comuni e frequenti cui sono soggetti i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni. 

Diverse sono le carenze ed inadeguatezze emerse, in particolar modo sugli aspetti organizzativi, formativi e culturali: la tecnologia c’è, ma da sola non basta ci vuole la predisposizione ad utilizzarla e le competenze a farla funzionare per gli scopi prefissati. 

Infatti si rileva la mancanza del Responsabile per la Transizione Digitale, figura nominata solo dal 36,7% delle amministrazioni territoriali e nel 67,9% dei casi fra soggetti privi di specifiche competenze nel campo rilevando la scarsa formazione delle risorse umane nelle tecnologie dell’informazione (IT), uno degli elementi di debolezza strutturale del Paese, secondo il recente report Digital Economy and Society Index della Commissione Europea. (5)

Segue la minima adozione dello (SPID), indipendentemente dalla dimensione dell’ente: oltre il 70% delle Province e Città metropolitane, infatti, ed ancor più i Comuni – con una percentuale che supera l’80% – non consente ancora l’accesso al proprio portale e servizi on line attraverso tale sistema di autenticazione. 

Significativi sono i risultati di alcuni indicatori, il primo indicatore sulla trasformazione digitale (vedi tabella a sotto)le Regioni/Province autonome hanno ottenuto un risultato complessivo elevato (5,6 punti su 6,6) rispetto al dato nazionale (2,4 punti). Nel dettaglio la situazione è variegata con Regioni (Veneto, Toscana e Marche) che hanno ottenuto il punteggio massimo di 6,60 e con Regioni (Lombardia) che registrano un punteggio (2,6) vicino al dato nazionale. 
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Merita una riflessione l’Indicatore di consapevolezza (sotto) che per 2.767 Comuni ha un punteggio minimo pari a 0, in quanto – secondo lo studio elaborato – non detengono quei comportamenti che possono configurare una piena e totale consapevolezza del cambiamento: tali enti sono ubicati in modo piuttosto omogeneo sull’intera Penisola e riguardano principalmente i Comuni di fascia 1 (pari a 1.496) e fascia 2. 
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Infine per l’indicatore del grado di digitalizzazione (sotto) il punteggio massimo si ferma a 3 (su un massimo di 4) per via del generale mancato utilizzo di NoiPA. (10)
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È scontato dire che la dimensione dei Comuni influenza fortemente l’utilizzo delle tecnologie digitali, come si evince dalla tabella sopra riportata che mostra come, al crescere della dimensione dell’ente, cresca anche il grado di digitalizzazione.

Però la magistratura contabile sembra evidenziare principalmente un problema di “Governance” La denuncia della Corte dei Conti è esplicita: “Ad oggi i risultati delle azioni di coordinamento appaiono limitati, dovendosi registrare frammentazione degli interventi, duplicazioni, scarsa interoperabilità e integrazione dei servizi sviluppati. Ciò anche con riferimento al monitoraggio della spesa, dell’attività contrattuale, dei risultati conseguiti e dei servizi resi”. Serve una governance più coesa: “La pluralità delle figure istituzionali attualmente chiamate ad operare per la trasformazione digitale della PA, è tale da rendere necessaria una riflessione sulla esigenza di una governance più coesa e strutturata”. È necessario “superare le frammentazioni e le sovrapposizioni nell’ambito della governance in materia: il Governo, il Dipartimento della funzione pubblica, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero per lo sviluppo economico, il Commissario per l’attuazione dell’Agenda digitale che sarà presto sostituito dal Dipartimento per l’Innovazione l’Agenzia per l’Italia digitale (attraverso anche il suo Comitato di indirizzo) fino alle oltre 20.000 Pubbliche amministrazioni, le società in house, Consip e le centrali di committenza”, così si legge nel Referto della Corte dei Conti. (5) 

Franco Massi, segretario generale della Corte dei conti, sottolinea come manchi in Italia “un organismo con funzioni specifiche di governo dell’informatica nella Pubblica amministrazione. L’informatica pubblica – prosegue – deve essere vista in un quadro globale e deve essere innervata nel sistema decisionale del Paese e nel suo sistema amministrativo; un modello in cui le Pubbliche amministrazioni devono uniformarsi ad un’unica strategia di informatizzazione, collaborare, interconnettersi ed essere pronte ai cambiamenti”.

È quindi evidente che per poter cogliere pienamente le opportunità offerte dalle nuove tecnologie non è sufficiente disporre di un quadro normativa che definisca obiettivi e regole: in mancanza di un’organizzazione adeguata ed in grado di incidere sui processi, sui modelli di business e sulle modalità di comunicazione. Come è altrettanto difficile pensare che un insieme di regole siano in grado di adattarsi e cogliere le opportunità insite in una tecnologia sempre più veloce ed articolata. Lo stesso concetto di “informatica” è profondamente cambiato nel tempo, passando da un mero strumento di supporto alle procedure amministrative sino a divenire un fattore abilitante di innovazione e di sviluppo del Paese, cui attribuire ruolo strategico. Cruciale, quindi, nella gestione del cambiamento e nella attuazione delle politiche di innovazione, è verificare l’adeguatezza della governance. In Italia il governo dell’informatica pubblica ha subito nel tempo continue trasformazioni in termini di soggetti coinvolti e relativi assetti istituzionali, competenze e risorse attribuite, modelli organizzativi adottati. Va quindi innanzi tutto compreso se le modifiche succedutesi nel tempo a livello normativo abbiano inciso positivamente sulle strategie che il Paese si è dato e se le stesse abbiano portato nel tempo i risultati sperati. (6)

Quindi ci troviamo di nuovo difronte ad un nuovo assetto normativo, questa volta sostenuto anche dall’accordo siglato tra Angelo Buscema, presidente della Corte dei Conti, e la ministra Paola Pisano indirizzato a “la promozione e il monitoraggio della trasformazione digitale della Pubblica amministrazione”. Le due realtà hanno individuato un percorso di azioni comuni da promuovere per accelerare la trasformazione digitale del nostro Paese.

Auguriamoci che questa volta si sia alla svolta per cambiare completamente il passo, il Covid-19 ha forzato tutti a un atto di consapevolezza sulle potenzialità delle tecnologie, i fondi europei sono previsti arrivare(…), ma solo la volontà, continuità nel portare a termine le iniziative e soprattutto preparazione e concertazione possono condurre ai risultati tanto attesi. 

E non ci resta che lasciare l’ultima parola alla Corte dei Conti…

“Il futuro dell’informatica pubblica italiana resta, quindi, legato anche ad una più ampia ed incisiva convergenza delle iniziative, con una governance unitaria dotata di poteri concreti nella definizione delle strategie di digitalizzazione e di coordinamento effettivo delle Pubbliche amministrazioni centrali e periferiche, con compiti chiari e definiti, in grado di tradurre le politiche di settore in azioni che trovino la loro sintesi nel Piano triennale e che ne assicurino l’attuazione a livello nazionale.”
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Fonti

(1) https://innovazione.gov.it/decreto-semplificazione-innovazione-digitale-legge-trasformazione-del-paese/ 

(2) https://www.agid.gov.it/it/agenzia/piano-triennale

(3) https://docs.italia.it/italia/piano-triennale-ict/pianotriennale-ict-doc/it/2020-2022/principi_guida.html

(4) https://pianotriennale-ict.italia.it

(5) https://www.corteconti.it/Download?id=c393fca2-aab5-449e-8f0b-a1ca0c198856

(6) https://www.startmag.it/innovazione/digitale-cortedeiconti/

(7) https://www.startmag.it/innovazione/digitale-corte-conti/ 

(8) https://innovazione.gov.it

(9) https://www.segretaricomunalivighenzi.it/archivio/2020/settembre/03-09-2020-pubblicato-il-piano-triennale-per-linformatica-nella-pa-2020-2022

(10) NoiPA si occupa della gestione di tutte le competenze fisse e continuative, previste dai contratti nazionali di lavoro e delle competenze accessorie (ad esempio Straordinari, Compenso Incentivante, Fondo Unico Amministrazione). Le Amministrazioni che aderiscono (Ministeri, Regioni e autonomie locali, Agenzie Fiscali Enti Pubblici non economici…) hanno a disposizione un sistema unico di gestione di tutti gli aspetti di natura giuridica, economica e di rilevazione presenze che riguardano il personale. I costi di adesione dipendono dai servizi richieste dalle “dimensioni” dell’Amministrazione.


A cura della redazione

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