Gian Guido Nobili

Coordinatore Forum italiano per la Sicurezza urbana e Responsabile Area Sicurezza Urbana e Legalità Gabinetto del Presidente della Giunta Regione Emilia-Romagna

Partiamo con un’analisi della tematica della sicurezza urbana dal punto di vista delle Pubblica Amministrazione Italiana. Qual è oggi la situazione su tale versante e come l’Italia si pone nel contesto europeo?

Occorre ricordare che l’esperienza italiana di promozione di politiche locali di prevenzione e sicurezza urbana è stata avviata con almeno dieci anni di ritardo rispetto a paesi vicini come Francia o Regno Unito. Già a partire dai primi anni Ottanta del secolo scorso il tema della prevenzione nell’esperienza anglosassone e francese si afferma come elemento fondamentale per la lotta alla criminalità e al degrado urbano. Nel Regno Unito si diffonde un modello – guidato dal governo centrale – basato principalmente sulla prevenzione situazionale e sul rafforzamento del ruolo della polizia.
Negli stessi anni in Francia si afferma un modello di prevenzione sociale, inquadrato nelle politiche urbane, egemonizzato dagli attori locali ed in particolare dai sindaci. Nel tempo tuttavia il ruolo del governo centrale diventa più forte e significativo rispetto a quello giocato dai sindaci e dalle autorità locali. Questa trasformazione si accentua con il ricorso ai Contratti Locali di Sicurezza (CLS), istituiti con circolare interministeriale nell’ottobre 1997.
I CLS, costituiranno negli anni successivi lo strumento principale della politica di sicurezza urbana in Francia e rappresentano una delle più forti aspirazioni del governo: quella di attivare sul tema della sicurezza urbana un vero e proprio partenariato a livello locale. Al contrario nel Regno Unito fino ai primi anni Ottanta è prevalso il principio della responsabilità diretta della polizia in materia di sicurezza urbana. A differenza del modello francese, gli interventi preventivi non sono orientati ad intervenire sulle cause della criminalità, ma a ridurre le opportunità di commettere i reati.
A questo scopo il Governo centrale prevede e sostiene una serie di interventi finalizzati ad aumentare la sicurezza dei cittadini: aumento dell’illuminazione pubblica, potenziamento del controllo del territorio da parte della polizia, incentivi per rafforzare la sicurezza degli abitati (porte e finestre blindate, telecamere, sistemi di allarme, smantellamento delle scale antincendio esterne ai palazzi che facilitano l’accesso agli intrusi, ecc.).
In Italia solo nella seconda metà degli anni Novanta si assiste, per iniziativa dei governi locali, al progressivo e rapido diffondersi di una molteplicità di iniziative di miglioramento della sicurezza in numerose città italiane, soprattutto capoluoghi regionali e provinciali, prevalentemente al Nord e al Centro. Le ragioni del diffondersi di tante iniziative sono note: l’esplodere repentino di una forte domanda sociale di sicurezza, l’elezione diretta dei sindaci, la conseguente, e spesso dirimente, importanza del tema sicurezza nelle campagne elettorali locali.
Sono state per prime le Regioni a raccogliere l’esigenza di dare un quadro normativo di riferimento e strumenti concreti di sostegno per lo sviluppo di queste esperienze di nuova prevenzione.
In particolare, le Regioni sostengono le città nel favorire la combinazione di diversi strumenti preventivi, a seconda dei diversi problemi da affrontare: strumenti di riduzione delle opportunità criminali, di controllo, strumenti che rendono i beni o le persone meno vulnerabili, strumenti che trattengono gli autori. Dalla prevenzione sociale alla videosorveglianza, dal recupero urbanistico degli spazi pubblici, all’uso delle nuove tecnologie, dalla mediazione dei conflitti al controllo del territorio fino al coinvolgimento del volontariato nella prevenzione comunitaria.
Solo negli ultimi anni il tema è stato assunto anche dallo Stato centrale, in particolare con l’adozione del decreto–legge 20 febbraio 2017, n. 14, «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città», convertito in legge 18 aprile 2017, n. 48. Il provvedimento legislativo ha provveduto a realizzare per la prima volta anche in Italia un modello di governance integrato tra i diversi livelli di governo, attraverso la sottoscrizione di appositi accordi tra Stato e Regioni e l’introduzione di patti con gli enti locali.  

Come oggi le PA collaborano tra loro per poter affrontare il tema della sicurezza urbana al meglio (o come dovrebbero farlo) e in tale contesto come opera il Fisu e quali sono le sue finalità, e come si inquadra anche in relazione al Forum Europeo per la Sicurezza Urbana (Efus)?  

Oltre venti anni fa, lo sviluppo di una nuova area di intervento pubblico, come le politiche di sicurezza urbana, ha richiesto la ricerca di una cooperazione diffusa a livello nazionale ed un ancoraggio al dibattito ed all’esperienza europea. Tali obiettivi sono stati perseguiti attraverso un impegno diretto nella promozione e nello sviluppo del Forum italiano, rete italiana dell’omonimo Forum europeo.
Il Forum italiano per la sicurezza urbana (FISU) si è costituito a Roma nel 1996 per iniziativa di un gruppo di amministrazioni aderenti al Forum europeo: Bologna, Catania, L’Aquila, Modena, Roma, Torino e la Regione Emilia-Romagna ed ha come caratteristica quella di riunire in una sola associazione Città e Regioni impegnate in politiche locali di prevenzione e sicurezza.
L’identità del Forum Italiano individua il proprio fondamento caratterizzante nell’autonomia degli enti locali e nel loro ruolo determinante in materia di politiche locali di sicurezza.
Il FISU, al riguardo, condivide con il Forum Europeo l’assunto fondamentale che la sicurezza urbana è un campo di competenze e di prassi amministrative in cui gli enti locali giocano un ruolo determinante, pur nell’ambito delle proprie competenze, instaurando un rapporto di collaborazione, ma non in subordinazione, con i governi nazionali, per quanto riguarda priorità, scelte, strategie e strumenti di intervento.
Cardine di queste nuove politiche di sicurezza è stata l’idea che gli enti di livello intermedio tra lo stato nazionale e le città possono giocare un ruolo importante di coordinamento generale; che la criminalità, in quanto fenomeno risultante da vari fattori e molteplici cause, deve essere affrontata con analisi rigorose – è quindi fondamentale sviluppare la ricerca – e con una varietà di strumenti integrati tra di loro; che i progetti di intervento devono avere l’obiettivo di lungo-medio periodo e di intervenire sulle cause sociali del crimine e quindi essere sorretti da adeguate e coerenti politiche sociali, del lavoro, della famiglia e non solo da interventi delle politiche criminali.

Può fornire più nel dettaglio alcuni dati sui crimini e il loro andamento in Italia? Quali sono le aree più critiche e sottovalutate e quelle dove invece esiste una eventuale sopravvalutazione dei fenomeni?

Molti reati, nell’ultimo quinquennio sono diminuiti, in particolare i furti dei veicoli, le rapine in banca, ma anche gli omicidi consumati e i tentati omicidi. Per quanto riguarda i reati più violenti, già nel 2014, gli omicidi in Italia avevano raggiunto un minimo storico, scendendo al di sotto delle 500 unità e da allora hanno continuato ancora a diminuire. Nel 2017 (ultimo anno disponibile) si sono contati 357 omicidi, pari a 0,59 omicidi per 100.000 abitanti, dei quali 234 di maschi e 123 di femmine, il dato più basso mai registrato nel nostro Paese.
Il tasso registrato per l’Italia è più contenuto di quello medio dell’Unione Europea e anzi tra i più bassi d’Europa, che – va aggiunto – è già di per sé il Continente meno violento del mondo. Gli omicidi di mafia e quelli legati alla criminalità comune sono fortemente diminuiti negli ultimi vent’anni, mentre si possono definire stazionari gli omicidi dovuti alla violenza interpersonale, come ad esempio gli omicidi di donne, uccise per la maggior parte da partner e ex partner, parenti, amici e conoscenti.
Se la vittimizzazione maschile da omicidio è in forte decremento nelle ultime due decadi, non così avviene per gli andamenti nel tempo e nello spazio dei reati contro la proprietà, che si presentano peraltro diversi a seconda delle tipologie di reato. In buona parte d’Italia, questi reati sono aumentati considerevolmente in coincidenza con cicli economici espansivi, impennandosi a partire dagli anni Settanta, per poi cominciare a diminuire dagli anni Novanta e sostanzialmente a stabilizzarsi nell’ultima decade. In altre parole, per quanto riguarda i reati contro la proprietà, la situazione presenta andamenti ancora non stabilizzati con chiarezza verso il declino come invece avviene per gli omicidi. Pressoché ovunque diminuiscono i furti di e su auto e gli scippi; i furti in abitazione invece hanno mostrato forti segnali di ripresa fino a un recente passato e solo nell’ultimo periodo hanno ripreso un trend discendente.
Più in particolare, il Centro-Nord del nostro Paese presenta caratteri tipici della criminalità contemporanea: autori giovani, maggiore presenza di autrici femmine, concentrazioni urbane di alcuni reati. Il Sud e le Isole presentano caratteri più tradizionali: autori e vittime in fasce d’età anche adulta, prevalenza di autori maschi, prevalenza di omicidi (un aspetto che non può prescindere dalla presenza di criminalità organizzata di stampo mafioso a carattere violento). Stili di vita diversi tra maschi e femmine ampliano il divario nella vittimizzazione dei due sessi e nella componente degli autori.
Può descrivere l’iniziativa Città Sicure dell’Emilia-Romagna, come è nata, i suoi scopi, principi e linee guida, e come è stata applicata sul territorio con i relativi risultati ad oggi?
Pochi lo sanno, ma le politiche locali di sicurezza sono nate in Emilia-Romagna nei primi anni Novanta del secolo scorso per poi diffondersi in tutta Italia.
Fu l’allora presidente dell’Emilia-Romagna, Pierluigi Bersani, a scoprire un po’ per caso un gruppo di intellettuali diretti da Massimo Pavarini, allora professore ordinario di diritto penitenziario e istituzioni di diritto penale presso l’Università di Bologna, che curavano una rivista ‘Sicurezza e territorio’, nata per diffondere nella sinistra, soprattutto tra gli amministratori, una diversa cultura della sicurezza. Tre i capisaldi concettuali: la sicurezza come problema sociale, il realismo criminologico anglosassone come riferimento, il carattere urbano dell’insicurezza. Da questa esperienza culturale promana nel ’94 il progetto regionale ‘Città sicure’.
Competenze, ricerche, progetti di intervento, questo ha significato l’iniziativa della Regione Emilia-Romagna, dal ’94 al 2000. Competenze raccolte attorno ad un Comitato scientifico che per iniziativa di Massimo Pavarini ha forse raccolto il meglio della criminologia e della sociologia interessata alla sicurezza disponibile in quel momento in Italia: oltre a Pavarini, Cosimo Braccesi, Rossella Selmini, Dario Melossi, Marzio Barbagli, Tullio Aymone, Raimondo Catanzaro, Giuseppe Mosconi, Tamar Pitch, David Nelken, Carmine Ventimiglia, Antonio Roversi, Salvatore Palidda e in maniera meno organica Amadeo Recasens y Brunet.
La ricerca in ambito sociale e criminologico, la definizione di un linguaggio comune nelle politiche di prevenzione della criminalità, l’accompagnamento delle amministrazioni locali nello sviluppo di prime sperimentazioni, la realizzazione dei Rapporti annuali sui problemi della sicurezza in Emilia-Romagna, la promozione del Forum italiano – come rete nazionale del Forum Europeo per la sicurezza urbana – sono le azioni più significative che caratterizzano questa prima fase di attività.
È tuttavia a partire dall’anno 1999, con la Legge Regionale n. 3 del 21 aprile 1999, i cui principi e disposizioni sono stati successivamente recepiti e integrati dalla Legge Regionale n. 24 del 4 dicembre 2003, che la Regione Emilia-Romagna si è fatta promotrice e sostenitrice della produzione di un sistema integrato di sicurezza urbana a livello regionale. Questa prima esperienza normativa, quale apripista di una stagione di leggi regionali sulla sicurezza urbana all’interno del territorio nazionale, ha aperto nuovi spazi di azione agli enti locali, alle associazioni e organizzazioni di volontariato e alla polizia locale.
Il ruolo delle Regioni, intermedio tra Stato Centrale e Città, rappresenta così lo snodo decisivo delle politiche integrate per costruire la sicurezza urbana sulle politiche dei Comuni tese alla convivenza ed al controllo sociale legato all’azione amministrativa, sui quali si innestano gli obiettivi condivisi degli altri soggetti istituzionali, compreso il Ministero dell’Interno e le sue articolazioni territoriali a cui afferisce l’esclusiva competenza in materia di sicurezza pubblica.
In estrema sintesi, le strategie e le priorità dello sviluppo delle politiche di sicurezza regionali si sono concentrate sui seguenti punti: sostegno alle problematiche locali di sicurezza attraverso selettivi meccanismi di contribuzione e attraverso la realizzazione di progetti complessi per situazioni di particolare problematicità; consolidamento e sviluppo delle strategie di prevenzione integrata; potenziamento delle azioni di innovazione, razionalizzazione e modernizzazione delle polizie locali; sviluppo delle strategie per una efficace e coordinata cooperazione istituzionale tra diversi livelli di governo.
In definitiva, la Regione Emilia-Romagna ha sviluppato negli ultimi venticinque anni politiche di sicurezza urbana incentrate sull’integrazione delle diverse misure di prevenzione e dei diversi livelli istituzionali, incidendo sulle molteplici politiche comunali finalizzate alla sicurezza, in campo sociale, educativo, di sviluppo urbano e di prevenzione del benessere individuale e collettivo.
Un impegno che si è tradotto in un investimento complessivo di quasi cento milioni di euro e nell’accompagnamento di oltre millecento progetti a livello locale nel quadro di un approccio integrato e multisettoriale alle questioni della sicurezza.
Un sistema composito di intervento che ha mirato a superare il monopolio della giustizia e dei servizi di polizia rispetto alla definizione delle politiche di prevenzione per fondarle piuttosto sulla collaborazione, rivelatasi non sempre agevole, delle autorità locali, regionale, nazionale e finalizzandole ad agire sulle cause e sugli effetti tanto della criminalità quanto dell’insicurezza.

Quali altre best practice italiane e/o internazionali può citare più nel dettaglio sullo stesso tema?

Altre regioni italiane hanno lavorato proficuamente sui temi della sicurezza, nei primi anni duemila Campania e Liguria, con più continuità Lombardia e Toscana, ma molte sono anche le esperienze di città che hanno sviluppato strategie di prevenzione integrata di lungo periodo. Penso in particolare ai Comuni di Modena, Brescia, Prato o Torino.
A livello internazionale non si può non citare la città di Barcellona, che da oltre trenta anni approfondisce con una specifica inchiesta di vittimizzazione la questione della sicurezza locale, la Generalità di Catalogna che ha ideato e realizzato una delle più strutturate accademie di polizia locale d’Europa, o ancora altre città come Tolosa, Bordeaux, Lione, Stoccarda, Luton – sempre per restare in Europa – che molto hanno investito in politiche di nuova prevenzione.
Si tratta di interventi di prevenzione che riguardano particolari problematicità di insicurezza, di disordine o di conflitto, che si riferiscono ad aree definite di un territorio e che mirano a ridurre, se non a risolvere, tali problematicità. Problematicità che variano nel tempo e nello spazio e le cui cause non sono mai definibili in astratto, né tantomeno a seconda della rilevanza che assumono sui giornali o sui social, anche perché si combinano in maniera diversa a seconda della configurazione del territorio e alla composizione sociale di ogni specifica area.
Al contrario gli interventi da mettere in campo sono noti, fanno in gran parte capo alle amministrazioni locali e non sono mai variati significativamente negli ultimi decenni.
Interventi di prevenzione situazionale (illuminazione, videosorveglianza, riqualificazione e manutenzione dello spazio e del verde pubblico, controllo del territorio da parte della polizia locale ecc.); interventi di prevenzione comunitaria (vitalità, animazione e manutenzione dello spazio pubblico, responsabilizzazione delle attività commerciali che affacciano sullo spazio pubblico, sorveglianza di vicinato, ecc.); interventi di prevenzione sociale e mediazione, soprattutto verso certe forme di conflitto nello spazio pubblico alimentate da minori; interventi di riduzione del danno in materia di prostituzione o tossicodipendenza.
C’è infine la possibilità di mettere in campo interventi di regolazione amministrativa della vita collettiva pensati ad hoc per certe situazioni, ma valutando bene anticipatamente la possibilità concreta di farli rispettare. Perché in caso contrario si otterrà un peggioramento della situazione. È uno di quei casi in cui un intervento solo simbolico può alimentare un problema effettivo.
Una serie di interventi, quelli ricordati, che chiamano in causa professionalità diverse, tra cui una parte significativa degli operatori sociali e degli operatori di polizia municipale, tutte figure, anche quelle degli uffici tecnici comunali, che andrebbero quindi opportunamente formate.
Quel che conta per ottenere qualche risultato è infatti il mix tra i diversi interventi, la concomitanza nella loro programmazione, una tempistica di realizzazione funzionale ad attenuare gradualmente le problematicità. Cose intuitive, facili da affermare, ma difficilissime da realizzare anche se formalmente fanno capo alla stessa amministrazione.
In altre parole, l’esperienza sul campo ci ha mostrato che i problemi di insicurezza a livello territoriale sono specifici e cambiano continuamente nello spazio e nel tempo, mentre le azioni per contenerli sono aspecifiche e sostanzialmente sempre le stesse. Per questo è difficile sostenere che esistano buone pratiche da riproporre per risolvere le stesse problematiche in contesti diversi. Non ci sono infatti buone pratiche senza buone analisi del problema che si vuole affrontare. Spesso conta di più una buona definizione del problema, naturalmente una definizione professionalmente attendibile, che non il successo di certe iniziative in un altro contesto.
Verosimilmente le buone pratiche da promuovere in tema di sicurezza urbana hanno più a che fare con gli strumenti che consentono una buona definizione dei problemi, questi sì esportabili, piuttosto che gli interventi stessi, questi davvero assai poco riproducibili in contesti diversi.

Guardando al futuro, quali passi a suo modo di vedere devono essere ancora compiuti per trasmettere un senso di sicurezza ai cittadini, oltre a garantirla ulteriormente nel concreto? 

Va tenuto in debito conto che il rapporto non lineare tra percezioni di insicurezza e fenomeni di criminalità è determinato dal fatto che spesso le percezioni sono influenzate non solo e non tanto dai fenomeni di delittuosità quanto da una molteplicità di altre variabili, quali il contesto territoriale, le condizioni socio-economiche delle persone e le loro esperienze personali pregresse (come i casi di vittimizzazione), il racconto mediatico sui problemi della sicurezza e le notizie che circolano sui social network.
Il modo in cui sui media e ancora più sui social network si parla di episodi di cronaca nera o di politiche di sicurezza segue regole proprie, non legate necessariamente ai fatti o al reale andamento dei reati.
Tenere seriamente conto di questo aspetto appare tanto più rilevante considerato che spesso sono le percezioni e le opinioni diffuse nel discorso pubblico sulla sicurezza a influenzare i processi decisionali e le politiche territoriali: talora proprio l’allarme della popolazione e l’acuirsi dell’ansia amplificata dai social media impongono scelte al sistema pubblico, anche al di là delle reali problematiche dei territori, o vengono a determinare istanze, difficilmente governabili, in cui i cittadini addirittura pensano di farsi giustizia da sé.
Prendere sul serio e dare ‘dignità’ alle paure e alle insicurezze dei cittadini senza esserne travolti appare dunque fondamentale, ma questo richiede una conoscenza delle percezioni, del discorso pubblico e social-mediatico e delle logiche attraverso cui esse si costruiscono. Su questi aspetti credo si giocheranno le future politiche di sicurezza delle città, naturalmente integrandole con le strategie più efficaci di contenimento dei fenomeni di criminalità e disordine urbano diffuso.


Paolo Morati

Giornalista professionista, dal 1997 si occupa dell’evoluzione delle tecnologie ICT destinate al mondo delle imprese e di quei trend e sviluppi infrastrutturali e applicativi che impattano sulla trasformazione di modelli e processi di business, e sull'esperienza di utenti e clien...

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